堅持總量減排制度
http://m.wxcybxg8.com導讀： 國務院日前印發了《國家環境保護“十二五”規劃》。環境保護部有關負責人在解讀《規劃》時表示，“十二五”期間，要切實解決影響科學發展和損害群眾健康三菱突出環境問題，加強體制機制創新和能力建設，深化主要污染物總量減排，努力改善環境質量，防范環境風險，全面推進環境保護歷史性轉變，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續三菱PLC環保新道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會。
“十二五”環保規劃對造紙、化工、電力等重點行業分別提出了總量控制要求。圖為某發電公司先進三菱PLC污水循環回收系統。 （何衛東 攝）
A、形勢分析
實現環保的歷史性轉變
基于當前的國內外環境，《規劃》從三個方面分析了“十二五”環境形勢。一是經濟社會發展進入新時期。“十二五”時期，我國經濟社會發展呈現新的階段性特征。從國際方面看，我國發展的外部環境更趨復雜，和平、發展、合作仍是時代潮流，但經濟增長速度減緩，全球需求結構出現明顯變化，圍繞市場、資源、人才、技術、標準等的競爭更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問題更加突出。
從國內情況看，“十二五”時期我國大部分地區工業化開始進入中期向中后期轉變的階段，城鎮化率將歷史性的過50%，人均國民收入穩步增加，經濟結構轉型加快，市場需求潛力巨大，資金供給充裕，科技和教育整體水平提升，基礎設施日益完善，全社會環境保護意識明顯增強，為環境保護提供了有利條件。但發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，經濟增長的資源環境約束強化，城鄉區域發展不協調，社會矛盾明顯增多。
二是環境保護面臨新形勢。由于產業結構和布局仍不盡合理、污染防治水平仍然較低、環境監管制度尚不完善等原因，環境形勢總體上是局部有所改善，總體尚未遏制，形勢依然嚴峻，壓力繼續加大。
突出表現為：污染物排放總量依然較大，2010年，我國化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別為2551.7萬噸、264.4萬噸、2267.8萬噸、2273.6萬噸，遠遠過全國環境容量，同時我國能源消費量不斷增長，污染物產生量還將繼續增加。改善環境質量壓力加大，七大水系近20%的監測斷面水體污染嚴重，湖泊富營養化加重，河流入海水質較差，近五分之一的地級以上城市空氣質量達不到二級標準，酸雨污染仍然較重，城市大氣灰霾現象突出。防范環境風險任務艱巨。汽車尾氣、重金屬、危險化學品、持久性有機污染物、危險廢物、電子廢物、場地和土壤等污染凸顯，突發環境事件居不下，環境問題已經威脅人體健康和公共安全。農村環境基礎設施建設滯后。核與輻射安全監管能力亟待加強。環境保護基礎工作依然薄弱。國際環境關系日趨復雜，生物多樣性保護等全球環境問題壓力日益加大。
三是環境保護邁上新起點。“十一五”期間，環境保護在認識、政策、體制和能力等方面取得重要進展。建設生態文明、推進環境保護歷史性轉變、探索環保新道路等一系列重大戰略思想相繼出臺，各地各部門積極探索創新了一系列適應環境保護與經濟協調發展的機制與政策，污染治理設施快速發展，城市污水處理率由2005年的52%提到72%，火電脫硫裝機比重由12%提到82.6%。
“十二五”期間，黨中央、國務院明確提出要以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，把加快建設資源節約型、環境友好型社會作為重要著力點，加大環境保護力度，提生態文明水平，為環境保護事業加快發展提供了新的歷史機遇，環境保護將步入新的歷史階段。
B、找準定位
助力經濟綠色轉型
《規劃》是國家“十二五”規劃體系的重要組成部分，旨在闡明“十二五”期間國家在環境保護領域的目標、任務和政策措施。
“十一五”時期，我們深刻認識到，做好環境保護工作，必須堅持把環境保護放在經濟社會發展大局中統籌考慮，正確處理環境保護與經濟發展的關系；必須堅持優先解決損害群眾健康的突出環境問題，切實維護群眾環境權益；必須堅持從再生產全過程制定環境經濟政策，統籌推進消費、投資、出口等方面環保工作；必須堅持促進人與自然和諧相處，讓江河湖泊等重要生態系統休養生息；必須堅持動員全社會力量，建立廣泛的環保統一戰線。這“五個必須”，既是對過去五年成功實踐的科學總結，也為我們做好今后工作明確了基本遵循。
因此，《規劃》在認清形勢的基礎上，立足于全面建設小康社會的關鍵歷史階段，努力將環境保護與轉方式、調結構、擴內需、惠民生相結合，由以污染防治為主向總量、質量、安全、服務管理轉變；由以生產領域的環境管理為主向全領域、全過程環境管理轉變；由注重環境保護本身向助力經濟發展綠色轉型轉變。
《規劃》確定的指導思想是：努力提生態文明水平，切實解決影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題，加強體制機制創新和能力建設，深化主要污染物總量減排，努力改善環境質量，防范環境風險，全面推進環境保護歷史性轉變，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，加快建設資源節約型、環境友好型社會。
C、六大特點
探索環保新道路
關于“十二五”環保規劃的主要特點，環保部相關負責人在解讀《規劃》時，將其歸納為六點：
一是緊緊圍繞科學發展主題，轉變經濟發展方式主線，提生態文明水平的新要求，積極探索代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路。《規劃》從定位、目標、任務到各工作領域、政策措施等，突破就環保談環保、就污染防治談環保的局限，將環境保護融入到經濟綠色轉型、調結構、轉方式、惠民生的發展潮流，通過維護人民群眾環境權益、改善環境質量，滿足廣大人民群眾加強環境保護的迫切期待。
二是環保領域不斷拓展，進一步加強環保能力建設。《規劃》提出“重點領域環境風險防控”的戰略任務。針對我國處于工業化中后期，環境污染事故進入發期，威脅環境改善成果的現狀，在深化“十一五”總量控制、環境質量改善等各項工作任務基礎上，明確提出要加強重金屬、核與輻射、危險廢物、危險化學品等重點領域的環境風險防范，完善環境風險防范的基本制度，提風險防范水平，尤其突出了核與輻射環境安全保障的要求，將核與輻射環境安全作為核能核技術發展的前置條件，要求核與輻射安全監管能力明顯增強，核與輻射安全水平進一步提。同時，還提出了完善環境保護基本公共服務體系的戰略任務。基本的環境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品。針對當前環境基本公共服務供給不足、分布不均衡的現狀，《規劃》提出要著力縮小政府環境公共服務水平與人民群眾新期待的差距，特別是著力突破農村環保基礎薄弱的瓶頸，深化“以獎促治”政策，推動農村環境綜合整治，強化農村環境保護工作，改善農村的環境質量和面貌，讓廣大農民共享環境保護和經濟發展的成果。
三是進一步深化總量減排，將其作為撬動經濟發展方式轉變的著力點。“十二五”減排工作，增加了控制指標，將工業、生活、農業、交通等經濟活動主要領域納入控制范圍，注重經濟結構調整引導控制，下大力氣淘汰落后產能，實施嚴格的環境準入與清潔生產，將控制污染物新增量過快增長作為首要任務，建立等量淘汰和減量淘汰機制，利用污染減排倒逼經濟結構戰略性調整和發展方式轉變。
四是下大力氣解決關系民生的突出環境問題，把改善環境質量放在更加突出位置。我國水和城市大氣環境污染已經成為影響科學發展和損害群眾健康的突出環境問題。《規劃》把化學耗氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四項污染物的排放總量控制作為約束性指標，并且大幅度減少地表水劣Ⅴ類水質的水體，提七大水系好于Ⅲ類水質水體和好于二級空氣質量標準的城市比例。同時，從“十二五”開始，將城市大氣細顆粒物（PM2.5）防治工作逐步提到議事日程，并著力加強土壤環境保護制度建設，推進重點地區污染場地和土壤修復。
五是突出有差別的環境管理政策，完善環境保護戰略體系。《規劃》提出要根據不同地區主要環境功能差異，以維護環境健康、保護自然生態安全、保障食品產地環境安全等為目標，結合全國主體功能區劃，編制國家環境功能區劃，在重點生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定“生態紅線”，實行分類指導、分區管理。規劃還針對四類主體功能區和東、中、西、東北等四大經濟區提出了針對性的環境管理要求。
六是強化政策支撐，推進并建立環境保護長效機制。為推進《規劃》落實，《規劃》提出了落實環境目標責任制、完善綜合決策機制等12項政策措施。其中，突出強調了要充分發揮市場機制、增強科技和產業支撐。從完善環境積極政策角度，提出要落實燃煤電廠煙氣脫硫電價政策，研究制定脫硝電價政策，對污水處理、污泥無害化處理設施、非電力行業脫硫脫硝和垃圾處理設施等企業實行政策優惠。健全排污權有償取得和使用制度，發展排污權交易市場。建立企業環境行為信用評價制度、銀行綠色評級制度，推進環境金融產品創新，完善市場化融資機制。建立流域、重點生態功能區等生態補償機制。從技術研發角度，要提升科技基礎研究和應用能力，大力研發污染控制、生態保護和環境風險防范的新技術、關鍵技術、共性技術，尤其是削減總量的技術，發展相關裝配制造業；從環保產業發展角度，提出建立環保產業服務體系，推動跨行業跨企業循環利用聯合體建設，實行環保設施運營資質許可制度，建立環保產業服務體系。
D、四大舉措
狠抓主要污染物減排
“十一五”時期，總量減排制度對推動環保事業加快發展做出了重大貢獻。《規劃》提出，“十二五”時期，要將總量減排制度繼續堅持下去，并進一步深化完善，推動我國環保工作再上一個新臺階。在主要污染物減排方面，將采取四大舉措有力推進：
一是增加指標。在COD和二氧化硫的基礎上，增加了氨氮和氮氧化物兩項指標，達到四項。
二是擴展領域。由工業源、生活源拓展為工業源、生活源、農業源和交通源。
三是加大力度。對造紙、印染、化工、電力、鋼鐵、水泥等重點行業分別提出了總量控制要求。更加注重源頭控制和過程控制，提出加大淘汰落后產能，合理調控能源消費總量，實施能源結構戰略調整，探索調控城市機動車保有總量。同時提出要把主要污染物總量控制要求等作為區域和產業發展的決策依據，對未完成包括減排任務的地方政府實施區域限批。
四是突出區域特色。進一步完善區域性總量控制要求，在已富營養化的湖泊水庫和東海、渤海等易發生赤潮的沿海地區實施總氮或總磷排放總量控制，在重金屬污染綜合防治重點區域實施重點重金屬污染物排放總量控制。
E、重點任務一
解決關系民生的突出問題
堅持環保為民，從公眾對環境的基本需求出發，解決一批危害群眾健康的關系民生的突出環境問題，是“十二五”環境保護工作的著力點。
為此，《規劃》將“切實解決突出環境問題”作為一項重要規劃任務，以解決飲用水不安全和空氣、土壤污染等損害群眾健康的突出環境問題為重點，加強水、大氣等綜合治理，明顯改善生態環境質量。
在水環境保護方面，一是要嚴格保護飲用水水源，全面完成保護區劃分，全面取締所有排污口，全面推進水源地環境整治，提水源地水質達標率；二是深化流域水污染防治，繼續抓好重點流域水污染防治，推行分區控制，優先防控重點單元，切實改善環境質量。同時，采取以獎促保等政策鼓勵措施，加強水質良好和生態脆弱的湖泊和河流的保護；三是綜合防控海洋環境污染和生態破壞，到2015年，近岸海域水質總體保持穩定，長江、黃河、珠江等河口和渤海等重點海灣的水質有所改善。四是深入推進地下水污染防控，探索開展修復試點。
在大氣污染防治方面，要實行脫硫脫硝并舉，多種污染物綜合控制。在“三區六群”等重點區域，開展臭氧、細顆粒物（PM2.5）的監測，加強顆粒物、揮發性有機物、有毒廢氣控制，健全大氣污染聯防聯控機制，完善聯合執法檢查，明顯減少酸雨、灰霾和光化學煙霧現象。
在土壤環境保護方面，要加強土壤環境保護制度建設，強化土壤環境監管，啟動污染場地、土壤污染治理與修復試點示范。禁止未經評估和無害化治理的污染場地進行土地流轉和開發利用，經評估認定對人體健康有嚴重影響的污染場地，應采取措施防止污染擴散，且不得用于住宅開發。
在生態保護和監管方面，要加強國家重點生態功能區保護和建設工作，同時加強自然保護區建設與監管、生物多樣性保護、資源開發生態環境監管工作，到2015年，陸地自然保護區面積占國土面積的比重比例穩定在15%，90%的國家重點保護物種和典型生態系統得到保護。
F、重點任務二
加強重點領域風險防控
針對突發污染事件發態勢，《規劃》將“加強重點領域環境風險防控，維護環境安全”列為重要的規劃任務，把核與輻射、重金屬、危險廢物、持久性有機污染物、危險化學品等作為防范環境風險的重點，完善制度政策，健全防范、預警、應對、處置和恢復體系，加強環境監管，著力解決工業化過程中環境安全保障問題。具體舉措包括：
一是環境風險防控的基本制度建設。強化環境風險管理基礎，完善全防全控保障體系，開展全國環境風險調查與評估，完善環境風險管理措施，健全防范、預警、應對、處置和恢復重建體系。
二是將重金屬、化學品等納入風險防控重點。加強重點行業、重點區域重金屬污染防治，實施重金屬污染源綜合防治，加大有毒有害化學品淘汰力度，嚴格化學品環境監管，加強化學品風險防控。
三是全面加強核與輻射安全工作。大力提升核與輻射安全水平，提核能與核技術利用安全水平，加強核與輻射安全監管和放射性污染防治。
四是控制危險廢物環境風險。大力推進固體廢物處理處置，全面推進危險廢物污染防治，加大工業固體廢物污染防治力度，提生活垃圾處理水平。
G、重點任務三
完善基本公共服務體系
《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》將環境基礎設施建設、環境監管能力建設等作為“十二五”基本公共服務重點，提出要實現“縣縣具備污水、垃圾無害化處理能力和環境監測評估能力；保障城鄉飲用水水源地安全”。
對此，《規劃》將“完善環境基本公共服務體系”作為一項重點任務，通過促進區域間環境保護協調發展、提農村環境保護水平、加強環境監管能力，努力縮小區域、城鄉和不同群體之間污水、垃圾無害化處理能力和環境監測評估能力等基本環境公共服務水平的差距，切實保障城鄉飲用水水源地安全，使全體公民都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的環境基本公共服務。
“十二五”期間推進環境基本公共服務的主要舉措包括：一是實施區域環境保護總體戰略，強化分區指導，構建區域統籌協調、分工合作的環境保護管理新格局。依據全國主體功能區規劃，編制國家環境功能區劃，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區劃定“生態紅線”。二是更加注重農村環境基本公共服務水平，城鄉統籌，提農村飲用水保障，提生活污水、垃圾、種植、養殖業處理處置，改善重點區域農村環境質量。三是將完善環境監管能力作為環境基本公共服務的重點領域，以基礎、保障、人才三大工程為重點，構建污染源與總量減排監管體系、環境質量監測與評估考核體系、環境預警與應急體系。
《規劃》明確提出“推進區域環境保護基本公共服務均等化”的具體要求和措施，“合理確定環境保護基本公共服務的范圍和標準，加強城鄉和區域統籌，健全環境保護基本公共服務體系。中央財政通過一般性轉移支付和生態補償等措施，加大對西邊地區、禁止開發區域和限制開發區域、特殊困難地區的支持力度，提環境保護基本公共服務的供給水平。地方各級人民政府要保障環境基本公共服務的支出，加強基層環境監管能力建設。”把環境基本公共服務作為公共產品，主要由政府提供和公共政策給與保障。
H、保障措施
確保《規劃》有效落實
《規劃》提出分類指導、分級管理、政府引導、協力推進的基本原則，重點在于完善環境保護的體制機制，發揮各級政府保護環境的積極性。在政策措施部分，《規劃》重點突出了五方面的保障措施：一是制定生態文明指標體系。
將生態文明建設、主要污染物減排、環境質量、重點流域污染防治規劃實施情況等納入地方各級人民政府政績考核范圍，建立獎懲機制，嚴格落實環境目標責任制。
二是明確建立政府負責、環保部門統一監督管理、有關部門協調配合、全社會共同參與的環境管理體系，健全完善環境影響評價制度，把總量減排、環境容量、環境風險、環境功能區劃作為區域和產業發展的決策依據。
三是要發揮地方人民政府積極性，地方人民政府是實施規劃的主體，要通過深化環保激勵措施，完善干部政績綜合評價體系，開展生態文明建設試點和環保模范城市、生態示范區等創建活動，提地方政府主動加強環境保護、及時解決環保重大問題的積極性。
四是要協同推進環境保護。“十一五”環保規劃實施的經驗證明，各相關部門同心協力，共同推進是規劃實施取得積極進展的主要原因之一。《規劃》詳細闡明了為確保《規劃》任務完成，需要環保、發改委、財政、科技等18個主要部門承擔的任務與職責要求，明確了責任分工。
五是強調社會各階層公共參與，隨著公眾環境參與訴求日益強烈，要主動引導社會各階層、各方面關心、參與環境保護，開展全民環境教育行動計劃，完善企業的環境信息強制披露制度，倡導居民、學校的綠色生產、生活方式，暢通環境投訴渠道，建立健全環境保護舉報制度。
上一條：國家能源局全面啟動核安全技術研發